Figur 1 Total ersättning för KAS 1980-92
Källa: AMS, SOU 1993:52, I miljoner kr
Jag vill med detta PM kort belysa de problem som vi ställs inför vid utarbetande av ett system för ersättningen till arbetslösa. För att belysa frågans komplexitet redovisas även en kortfattad utvecklingshistora samt en internationell utblick.
Bland de faktorer som behöver tas hänsyn till vid konstruktionen av ett ersättningssystem är den sociala situationen, hur utforma ett system som överensstämmer med den allmänna uppfattningen om utformningen av de sociala skyddsnäten. Ur den sociala synpunkten måste man också väga in kostnaderna för arbetslöshetsersättningen kontra kostnader för andra ersättningar som kanske måste komplettera en alltför lågt beräknad arbetslöshetsersättning.
Mot detta skall ställas problemet med hur utformningen av ett ersättningssystem skall ske utan att det får negativa effekter på lönebildning och arbetsutbud, är det överhuvud taget möjligt att uppfylla båda målen?
Jag har för detta arbete utgått från SOU 1993:52 (Ersättning vid arbetslöshet) inför den då aviserade förändringen av ersätttningssystemet.
Arbetet avgränsas av det som behandlas av ovannämnda SOU, och enbart den historiska delen och den internationella jämförelsen, med nödvändiga utvikningar, samt de expertrapporter som bifogas utredningen. Härvid kommer tyngdpunkten att ligga på det ekonomiskt teoretiska perspektivet såsom det kommer till uttryck i dessa rapporter. Rapporterna är författade av ekonomer som åtminstone ideologiskt är knutna till eller närstående bl.a. LO och SAF, och det kan vara tankeväckande att observera hur olika de ser på problemet.
Vidare kommer jag enbart att beröra kontantstödet, väl medveten om att arbetslöshetspolitiken även har andra mycket viktiga komponenter t.ex. utbildning, praktik och beredskapsarbeten. Trots att dessa aktiva åtgärder i kanske de flesta fall är effektivare arbetsmarknadspolitiska instrument faller de utanför avgränsningen i detta PM.
Som en bakgrund till framväxten av det system för ersättning vid arbetslöshet vi har i Sverige tecknar jag en kort historiebeskrivning över utvecklingen fram till det system som gällde 1993.
Det är enbart viktigare milstolpar som redovisas i denna historiebeskrivning, samt enbart den del av arbetslöshetspolitiken som innefattar kontantstödet, det passiva stödet.
Historiskt sett har det nuvarande systemet med arbetslöshetsförsäkring sitt ursprung i de understödsföreningar och kassor som på frivillig grund inrättades inom de fackliga organisationerna. Dessa kassor bildades så tidigt som i slutet av 1800-talet.
Inom det offentliga väcktes frågan första gången vid 1908 års riksdag, och blev föremål för en utredning 1915 när en socialförsäkringskommitté fick regeringens uppdrag att utreda de ekonomiska följderna av arbetslöshet och föreslå åtgärder. i
Denna utredning utmynnade i ett förslag 1922 om frivillig arbetslöshetsförsäkring med statsbidrag, under de följande åren lades det ena förslaget till det andra, med mellanliggande utredningar. Det dröjde till 1 januari 1935, då det förslag som presenterats i prop. 1934:38 trädde i kraft. Därmed föddes de a-kassor som vi känner igen idag.
Detta förslag innebar i korthet att verksamheten vid a-kassorna reglerades och att statsbidrag utgick till dessa kassor. Assosiationsrättsligt var kassorna registrerade som understödsföreningar och omfattade enbart löntagare, ett villkor för statsbidrag var att kassorna blivit registrerade som erkända a-kassor.
För att erhålla ersättning krävdes bl.a. att medlemmen erlagt 52 veckoavgifter, varav minst 26 under de senaste 12 månaderna. Den ersättning som erhölls var i form av s.k. daghjälp (högst 6 kronor), under högst 120 och lägst 90 dagar under 52 veckor i följd. Dessutom kunde bidrag för resor och flyttning erhållas. ii
Vid utgången av 1940 fanns det 14 kassor med totalt ca 210.000 medlemmar, vilket var mindre än beräknat. Efter en förändring av villkoren, från 1941 bl.a. höjda dagpenningbelopp, barntillägg och mildrade arbetsvillkor, ökad medlemstalen för att i slutet av 1940-talet omfatta över en miljon medlemmar.
Under de följande åren anpassades kassornas verksamhet till förändringar på arbetsmarknaden och samhället i stort, bland de viktigare förändringarna kan nämnas;
Den stora omdaningen skedde 1974, när det moderna ersättningssystemet trädde i kraft. I stort innebar systemet att ersättningsperioden förlängdes från 150 till 300 dagar, 450 dagar för medlem över 55 år. Dagpenningen blev skattepliktig och utgavs under fem dagar per vecka med mellan 40 och 130 kr, dock max 11/12 av den tidigare inkomsten. Medlemsvillkoret sattes till tolv månader och arbetsvillkoret var fem månader under en ramtid om tolv månader.
Samtidigt inrättades KAS (Kontant arbetsmarknadsstöd) för de som inte var medlem i arbetslöshetskassa, eller inte uppfyllde villkoren, dock krävdes att arbetsvillkoret skulle vara uppfyllt, eller att ersättningssökanden genomgått utbildning av visst slag samt därefter varit arbetslös i fem månader, ersättningen var 35 kr per dag under högst 150 dagar.
Under tiden efter 1974 har systemet främst justerats i takt med att de övriga sociala skyddsnätens utveckling, främst i form av förändringar i ersättningens storlek. även arbetsvillkor, överhoppningsbar tid och regler för bisysslor har förändrats. Den under 1990-talet inledda lågkonjunkturen har inneburit kraftiga belastningar på systemet, och det har sedan dess varit utsatt för upprepade förslag till förändringar, och detaljanpassningar.
Det djupa lågkonjunktur, eller snarare depression, som präglade början på 1990-talet har inneburit stora påfrestningar på ersättningssystemet. inte enbart den del som går via a-kassorna, utan även de ersättningar som utbetalas via KAS har som framgår av Figur 1 mer än femdubblats på bara två år.
Figur 1 Total ersättning för KAS 1980-92
Källa: AMS, SOU 1993:52, I miljoner kr
Trots den markant ökade risken för arbetslöshet står ungefär var tredje ersättningsmottagare utanför den finansiella trygghet som medlemskap i en a-kassa medför, och av dessa har 2 av 3 ingen ersättning över huvud taget inom systemet, se Tabell 1. Till detta skall läggas den dolda arbetslösheten, discourage worker, som också står utanför systemet. Omfattningen av den dolda arbetslösheten anges i SCBs arbetskraftsundersökningar till uppåt 10% av arbetskraften.
Tabell 1 Andelen arbetslösa med ersättning från a-kassa, KAS och helt utan ersättning perioden 1980-92
Källa: AMS, U-enheten, samtliga värden i %
När man skall göra en internationell jämförelse ställs man inför både tolknings- och metodproblem. Ett typiskt metodproblem är om man skall göra jämförelsen i nominella eller reella termer, och om man väljer ex.vis att arbeta med reella termer, vad skall man ställa ersättningen i relation till? Skall den jämföras med en genomsnittslön eller sättas i relation till köpkraft, kanske skall man göra jämförelsen i termer av till vilken del det uppfyller gällande socialbidragsnorm.
Ett av de tolkningsproblem man kan ställas inför är vilken vikt man skall lägga på övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder? Har landet valt en numerärt lägre ersättningsnivå under en mycket begränsad tid för att istället koncentrera resurserna på olika former av aktiva åtgärder, eller väl tilltagen ersättning under lång tid men inga åtgärder i övrigt?
Och hur skall man värdera kulturella och traditionella skillnader, det är som synes en komplex uppgift att konstruera en enkel studie som ger en heltäckande bild. Utredningen (SOU 1993:52) begränsar sig till att redovisa ett antal basfakta om de bestämmelser som gäller för respektive land och, som framgår av Figur 2, en redovisning över kompensationsgraden i relation till den genomsnittliga industriarbetarlönen.
Utformningen av ersättningssystemen i de olika länderna framgår i översiktlig form i Tabell 2, den är baserad på de system som var i bruk 1992.
I sammandrag ser ersättningssytemet i några av dessa länder ut som följer.
Här är arbetslöshetsersättningen del av socialförsäkringen, och som sådan obligatorisk och omfattar alla som föregående år hade en inkomst om minst 75% av basbeloppet (1993 motsvarade basbeloppet ca 27.000 SEK). En förutsättning är att man är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande. Ersättningen står i relation till tidigare inkomst och har även barntillägg.
Skyddet i Danmark är frivilligt och knuten till medlemskap i fackföreningsanknutna a-kasssor, ca 70% är ansluta till kassorna. Kompensationsgraden är 90%, men genom tak i ersättningen blir kompensationen för en genomsnittlig industriarbetare ca 64%.
I Finland är skyddet uppdelat på två komponenter, ett grundskydd som utgår till alla arbetslösa utan tidsbegränsning. Detta skydd är behovsprövat mot hushållets övriga inkomster och är max ca 155 SEK/dag, till detta kan komma barntillägg. För de som dessutom är medlem i en a-kassa tillkommer en inkomstrelaterad ersättning om 45% av tidigare lön upp till ca 13.300 per månad, därutöver 20% utan övre gräns.
Här finns dels bidrag dels försäkringsystem, och olika för östra resp västra Tyskland. Följande uppgifter avser västra Tyskland. Försäkringen är obligatorisk för alla löntagare och kompensationsgraden baseras på nettolön och beror på försörjningsbörda, ålder och antal år i arbete. Ersättningen är skattefri och utgör mellan 63-68% av nettoinkomst, högsta ersättningsgrundande lön är ca 29.000 per månad. Efter utförsäkring kan man erhålla bidrag, ca 10 %-enheter lägre, under i princip obegränsad tid.
Arbetslöshetsförsäkringen ingår i socialförsäkringen och omfattar all löntagare. Ersättningen är lika för alla, och beror på försörjningsbörda. Nivån i systemet är lågt. Det finns kompletterande ersättningssystem som finansieras av arbetsgivarna och omfattar en betydande del av arbetskraften.
Här är försäkringen obligatorisk och omfattar alla löntagare. Kompensationsgraden ca 57%, med en maximal ersättning om ca 2.500 kr per vecka. Ersättningstiden är relaterad till arbetslöshetssituationen i respektive region.
Skyddet bygger på federal lagstiftning men administreras i olika system för delstaterna. Reglerna skiljer sig vad det gäller finansiering, kompensationsgrad och ersättningsperiodens längd. Finansieringen bygger på delstatsbeskattning av arbetsgivare, i många stater grundar sig avgiften på hur stor arbetslöshet den individuella arbetsgivaren ‘skapar’. Ersättningen är normalt ca 50% av tidigare inkomst, vid förlängning ca 1.100 kr per vecka som maximum.
När man skall utforma ett ersättningssytem för arbetslöshet är det flera samverkande ekonomiska teorier som bör tas i beaktande. Frågeställningen omfattar bl.a. sådana avväganden som systemets påverkan på lönebildningen, arbetskraftsdeltagande och de sociala konsekvenserna.
En av de faktorer som bestämmer arbetskraftsdeltagande eller ej är den s.k. reservationslönen, hur skall ersättningen utformas för att icke påverka arbetskraftsdeltagandet i negativ riktning? Vilken inverkan har ersättningen på individens beslut att deltaga i arbetskraften?
Får ett felaktigt system negativa effekter på lönebildningen och indirekt orsakar en konstnadskris med ökad arbetslöshet som följd? Systemets utformning kanske inte påverkar lönebildningen överhuvudtaget?
Är det överhuvudtaget möjligt att utforma ett system som är neutralt vad det gäller arbetskraftsdeltagande och lönebildning som samtidigt uppfyller grundläggande sociala krav och inte skapar insider-outsider situationer? Tyvärr finns det inte ett entydigt svar på denna och liknande frågor, snarare blir svaren olika beroende på de referensramar som svararen har, hur den grundläggande ideologin färgar tolkningen av observerbara fakta.
För att belysa denna problematik kommer jag att redovisa de olika synpunkter som presenteras i två expertrapporter som är bilagor till utredningen. Dessa rapporter är författade av dels Dan Andersson (LO) dels Lars Calmfors (Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitet) och Jan Herin (SAF). Till en början kan man konstatera att båda rapporterna är överens om att syftet med en arbetslöshetsförsäkring är att ge de individuella personerna en inkomsttrygghet vid arbetslöshet och att samtidigt främja en väl fungerande arbetsmarknad.
Dan Andersson tar i sin rapport upp ett antal centrala frågor: finns det ett samband mellan arbetslöshetsnivån och lönebildningen? har de arbetslösa tillräcklig drivkraft för att söka arbete? hur påverkar systemet insider-outsider problemet?
Lite provokativt ställer han saken på sin spets genom att fråga vad arbetslösheten beror på, för låg efterfrågan eller för låga vinster och för höga löner, alltså om man ser på problemet med Keynesianska eller Neoklassiska ögon. ‘Enligt en strikt neoklassisk syn finns det inte något skäl till arbetslöshetsförsäkring. Sänker individen lönen får han/hon sysselsättning, bara nivån blir tillräckligt låg. Men frågan är då om det är en produktiv sysselsättning och om det i välfärdsstatens mening är fråga om dräglig försörjning’. iv
Efter att ha presenterat en studie av löneökningstakt och arbetslöshetsnivå för 18 förbund inom LO konstaterar Andersson att det inte finns något samband mellan höga löneökningar och arbetslöshet och efter jämförelse med tjänstemännen, som har högre löner och lägre arbetslöshet presenterar han den intressanta slutsatsen att låg arbetslöshetsrisk ger hög lönenivå.
”Samband finns mellan hur mycket hela ekonomin ökat nominallönen i förhållande till konkurrensländerna, Fördelningen av arbetslösheten beror främst på var på marginalproduktivitetskurvan individen befinner sig”, v är Andersson slutsats efter genomgång av denna studie.
I övrigt pläderar Andersson för en hög statligt subvention till a-kassorna, för att inte för många skall ställa sig utanför, ett eventuellt obligatorium med hög avgift skulle få till effekt att många lämnar facket. I förlängningen skulle höga avgifter kunna medföra att stora grupper med låg arbetslöshetsrisk vill ställa sig utanför systemet och agera som insiders. vi
Vad det gäller arbetslöshetsersättningens påverkan på arbetskraftsutbudet anser Anderson att det redan i dagens (1993) system finns tillräckliga incitament för att söka arbete. Kompensationsnivån är (var) visserligen 90% men kopplat till ett tak innebär det för stora grupper med medelhöga inkomster bara 50-60% inkomst före arbetslöshet. Detta tillsammans med risken att få ett sämre betalt arbete innebär att det är kostsamt att bli arbetslös varför nästan alla löntagare undviker detta. Och om ersättningen sänks till 70 så blir den en del av socialpolitiken snarare än arbetsmarknadspolitiken eftersom stora grupper då skulle hamna nära socialhjälpsnormen. vii
I motsats till Andersson anser Calmfors och Herin att det finns ett samband mellan lönebildningen och arbetslöshetsersättningen. Som förklaring till detta använder man sig av förhandlingsmodellen, där fackföreningarna eftersträvar en nivå på lönerna där marginalvärdet av ytterligare löneökningar för de sysselsatta balanseras av den välfärdsförlust som uppkommer när arbetslösheten ökar: ”Något förenklat kan denna uttryckas som produkten av antalet personer som blir arbetslösa och skillnaden mellan lön och arbetslöshetsunderstöd. Härav följer att högre arbetslöshetsersättning minskar välfärdsförlusten och därför bör reducera incitamenten på den fackliga sidan att hålla tillbaka lönerna.” viii
Vad det gäller arbetslöshetsersättningens inverkan på arbetskraftsutbudet drar man icke lika starka slutsatser, emedan den internationella litteraturen empiriskt visar att hög arbetslöshetsersättning resulterar i höjd reservationslön, och mindre energiskt sökande efter nytt arbetet med längre arbetslöshetsperioder som följd. Dock uppvisar de få studier som gjorts i Sverige ett mer varierat resultat, och ett ‘förvånande teoretisk resultat är att högre arbetslöshetsersättning kan öka deltagandet i arbetskraften, eftersom den förväntade ersättningen för detta ökar.’ ix
Faran med en hög arbetslöshetsersättning, i ett makroekonomiskt perspektiv, ligger i att arbetslösa blir mindre effektiva konkurrenter till de redan sysselsatta, insiders, om de vakanser som uppstår, vilket också anses minska incitamenten för facken att hålla tillbaka lönekraven. På grund av ersättningens nivå förutses fler frivilliga arbetslösa, vilket ökar svårigheten för företagen att rekryterar och gör företagen mer medgörliga för löneökningar.
Enbart dessa korta redovisningar visar på stora problem i att beskriva sambandet mellan ersättningen för arbetslöshet och dess effekt på lönebildning och arbetsutbud med hjälp av etablerade ekonomiska teorier.
Frågan blir allt viktigare, och de arbetsmarknadspolitiska besluten kommer säkert att få allt större återverkningar i samhället i framtiden. Bara inom EU finns ca 18 miljoner arbetslösa, och det finns inga tecken på att arbetslösheten kommer att minska under de närmaste åren.
De ekonomiska studierna har åtminstone hitintills icke lyckats klarlägga sambanden, en förklaring som ges av Calmfors och Herin, är sambandens komplexa natur som inte låter sig fångas med traditionella metoder. Vad det gäller tidsseriestudier påvisas osäkerhetsmoment p.g.a. statistiska problem, eftersom både arbetslöshetsersättningen och andra variabler stiger över tiden, och förorsakar svårtolkade resultat. Vid användande av tvärsnittsstudier för att förklara skillnader mellan olika länder är arbetslöshetsersättningen bara en av flera variabler, och oftast inte den viktigaste.
Jag har i detta PM åtminstone översiktligt önskat belysa problematiken med att utforma ett ersättningssystem för arbetslöshet. Det skall rimligtvis uppfylla åtminstone två olika syften, till synes möjligen helt oförenliga, dels garantera en värdig ekonomisk trygghet för den som blir arbetslöshet dels ha en positiv inverkan på arbetsutbud och lönebildning.
Ersättningssystemets utformning uppvisar ganska stora skillnader mellan länder. Det är dock icke helt problemfyllt att göra enkla jämförelser mellan länder och olika ersättningssystem, åtminstone inte om man begränsar sig till enbart ekonomiskt teoretiska modeller.
När man sedan skall beskriva ersättningssystemts inverkan på lönebildning och arbetsutbud blir frågan ytterst komplicerad. De ekonomiska studier som gjort uppvisar så skiftande resultat att förklaringen kanske skall sökas på annat sätt. Det är tänkbart att systemets inverkan på ekonomin i stort står att söka i faktorer som inte är helt och hållet ekonomiska.
När man sedan kommer till tolkningen av systemets inverkan på arbetsmarknaden har som vi sett olika ekonomer kommit till i vissa fall klart motsatta slutsatser, vilket ytterligare understryker frågans komplexitet. Jag har dragit slutsatsen att ersättningssystemets inverkan på lönebildning och arbetsutbud inte kan förklaras med enbart ekonomiska teorier utan även måste ta hänsyn till betendevetenskapliga modeller och förklaringar, både på mikro- och makronivå.
Andersson, Dan (1993) SOU 1993:52 Bilaga 1.1
Calmfors, Lars och Herin, Jan (1993) SOU 1993:52 Bilaga 1.2
Larsson, Gerhard (1993) SOU 1993:52
Figur 1 Total ersättning för KAS 1980-92
Figur 2 Kompensationsgrad vid en genomsnittlig industriarbetarinkomst (1989)
Tabell 1 Andelen arbetslösa med ersättning från a-kassa, KAS och helt utan ersättning perioden 1980-92
Tabell 2 översiktlig jämförelse mellan olika länders arbetlöshetsersättningssystem per 1992